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侯杨方的博客

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土地:新农村建设的关键  

2006-03-11 21:28:34|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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土地:新农村建设的关键
侯杨方
复旦大学历史地理研究中心
中国上海 200433
yfhou@fudan.edu.cn
 
中国有高达九亿的农村人口,他们缺乏基本的社会保障,没有失业和医疗保险,甚至连九年制义务教育都没有普及。他们的收入远远低于城市人口,中国城乡人口的收入差距世界第一,而且还在继续扩大。三农问题的实质是对农村、农业的资金投入不足及其最终导致的农民收入不足,这也是建设社会主义新农村必须解决的关键问题。
中国政府已经取消农业税,这一举措体现了政府解决三农问题的决心。但是必须看到,农业税一年才350亿元,农民人均一年仅负担40元,而2005年中国城乡居民的收入差距达3.3:1,为历史最高值,这一趋势仍在继续。取消农业税对于提高农民收入以及缓解城乡差距方面并不会有明显的作用。同样,加大对农村和农业的投入也面临着类似困境,任何总量巨大的投入相对于九亿农民来说只能是杯水车薪,很难从根本上解决三农问题。此外,通过农业结构调整、产业化发展和科教兴农来振兴农业,也仅是些缓不济急的解决方案。城市化是解决三农问题的手段之一,但如果农民成为城市居民后没有工作岗位,也只是城市失业人口而已。农业在世界各国都是低收益的产业,更何况在农民占总人口四分之三的中国,试图以常规方式来缩小城乡间的收入差距是不现实的。
解决三农问题的关键还是要回到农民的立身之本——土地。三农问题的实质是农民收入不足,而土地作为农民最重要的生产资料是一笔巨大的财富,应该将这一笔原属于农民的财富归还给农民所有,这样才能有效而迅速地最终解决三农问题。最近广东在公路的土地征用上尝试“农民土地入股”征地方式,这已经触及到了这一问题的核心,但并不具有普适性,也无法从根本上解决这一问题。
目前一家一户式的小农场经营,以及农民无法拥有土地所有权必然导致的短期行为,都已经严重影响了农业的生产效率和土地的使用效率,只有通过土地集中规模化经营和产权的转让来解决。农民不能拥有土地的产权也导致了土地征用的泛滥,而被征用了土地的农民失去自己生产和生活的基本保障,与此同时由于土地在征用前后价格的巨大差距也带来了政府官员严重的腐败问题。据统计,最近20年来,各级政府通过低价甚至无偿从农民手中拿走的土地价超过2万亿元。
农村土地的产权归于农民,才有可能从根本上解决包括以上所述的大部分三农问题。但是我并不赞同进行简单的土地私有化,即所谓的“耕者有其田”,因为土地私有化后肯定有部分,但却是绝对数量极为庞大的农民会出卖自己的土地所有权,彻底脱离农业而最后因事业的失败沦落为没有任何保障的社会边缘人,这样必然严重影响到社会的稳定。土地是一项特殊的资源,和矿藏一样属于全体国民所有,而不是仅仅归属于其所在地方的国民。由于中国农民之间的收入也存在巨大差距,这既是地区间的先天条件造成的,也有当年承包到户时土地分配的差异,因此进行简单的土地私有化很可能会进一步扩大农民间的收入差距,违背公平的原则。但另一方面,也不能忽视在土地经营权出卖前具体经营某块土地的农民的利益(有前期的开发和投入)。
我设想的土地产权分配方案是这样的:将土地分为可以自由买卖的经营权和不可以自由买卖的土地基本产权两部分。经营某块土地的农民永久拥有这块土地的经营权,可以自由选择买卖、出租或入股,所得归自己所有,但买方交易所得的也仅是经营权,而不包括土地的基本产权,购买方和承租方必须以等于经营权交易价格一定比例(比如100%)的资金汇入国家土地基金账户,这部分资金为土地基本产权的租金;同样,被土地参股方则每年将股票红利的相应比例汇入国家土地基金账户。无论土地以何种方式流通多少次,全体农村土地的基本产权始终属于全体农民所有,作为一个整体发行土地券,单位以土地面积计,将土地券按成年农村人口平均发放。土地券代表土地的基本产权,不可以自由买卖,但可以整体或分割继承。拥有土地券的农民分享、自由支配其在国家土地基金账户中的资金,即全体农民作为全体土地的出租方永久享有租金。
由于土地的经营权是可以自由买卖的,这样土地的经营权不可避免地会集中形成规模经营,从而产生规模效应,提高土地的使用效率和效益。国家不限定土地的用途,而是让市场调节土地的用途,这样靠近城市、风景区、交通道路附近的土地可能被用作工业用地、商品房建设或者高尔夫球场等,一般会带来远高于农业的收益,而这些收益也自然部分属于拥有土地基本产权的全体农民所有。
这个土地产权分配方案可以达到三个目的:首先,土地的商品流通性加强,土地经营的效率更高,使用土地的综合收益率更高;其次,农民会得到长期的稳定的经济和社会保障,他们的收益随着土地收益和土地价格的增长而增长;第三,有助于消除地区间的收入差异,因为是农民按照全国土地的收益分成的,地价低的地区农民从中获益的增加幅度最大,而地价高的地区农民则较小,但后者的收入一般来说主要不是来自于土地,因此阻力不会太大。按照这个思路,可以进一步将城市土地也包括在这个方案中,全体国民不仅可以共同享有城市土地的土地券及其带来的收益,更以此来进一步反哺农村,缩小城乡差距,并且可以釜底抽薪地根除地方政府操纵土地买卖产生的一系列问题。
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